Bij maatschappelijke opgaven is de overheid één van de spelers in het speelveld. Maar zij is niet zomaar een speler. Overheden hebben wettelijke bevoegdheden, beschikken over publieke middelen en nemen besluiten die anderen raken. Dat brengt bijzondere verantwoordelijkheden met zich mee.
De overheid kan regels stellen, concrete resultaten nastreven, samenwerken met andere spelers of ruimte geven aan initiatieven vanuit de samenleving. Welke manier van handelen past, hangt af van de opgave, de situatie en wat er op dat moment nodig is.
De overheid is niet één speler
We spreken vaak over ‘de overheid’, terwijl daar in de praktijk verschillende organisaties en onderdelen achter schuilgaan. Rijksoverheid, provincies, gemeenten, waterschappen, uitvoeringsorganisaties en toezichthouders kunnen allemaal bij dezelfde opgave betrokken zijn.
Ook binnen één overheidsorganisatie kunnen onderdelen anders naar de opgave kijken. Volksvertegenwoordigers, bestuurders, beleidsmakers, uitvoerders en toezichthouders hebben verschillende opdrachten en verantwoordelijkheden. Wat voor het ene onderdeel wenselijk is, kan voor een ander botsen met wetgeving, uitvoerbaarheid, toezicht of een ander publiek belang. Maak daarom concreet over welke overheid en welk organisatieonderdeel je spreekt.
Wil je eerst breder onderzoeken welke rollen spelers rond een opgave kunnen vervullen? Lees dan het artikel Hoe kijk je naar rollen in een speelveld?.
Kijk welke rol de opgave van de overheid vraagt (het NSOB-kwadrant)
De overheid kan rond een maatschappelijke opgave verschillende rollen innemen. Soms is het nodig om duidelijk richting te geven en besluiten te nemen. Op andere momenten bereik je meer door samen te werken, ruimte te geven aan initiatieven of aan te sluiten bij wat er in de samenleving al gebeurt.
De Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) ontwikkelde een model om verschillende vormen van overheidssturing inzichtelijk te maken. Het helpt je om te onderzoeken vanuit welke rol het vraagstuk nu benaderd wordt en of deze manier van handelen past bij wat de opgave en het speelveld op dat moment vragen. Daarbij hoef je niet één rol te kiezen. Verschillende situaties kunnen om verschillende rollen vragen, en soms zijn meerdere rollen tegelijk nodig.
Het model onderscheidt vier sturingsperspectieven, die vaak worden aangeduid als rollen: de rechtmatige, presterende, samenwerkende en responsieve overheid.
Het gaat daarbij niet alleen om de houding of het gedrag van een individuele ambtenaar. De manier van sturen bepaalt mede wie doelen stelt, wie besluiten neemt, hoe middelen worden verdeeld en waarover de overheid verantwoording aflegt.
Het kwadrant kijkt langs twee lijnen. De horizontale lijn gaat over de richting van waaruit de overheid werkt. Aan de linkerkant werkt de overheid van binnen naar buiten: politieke besluitvorming en de eigen organisatie vormen het vertrekpunt voor wat er in de samenleving moet gebeuren. Aan de rechterkant werkt zij van buiten naar binnen: ontwikkelingen, behoeften en initiatieven in de samenleving vormen het vertrekpunt voor wat de overheid moet doen.
De verticale lijn gaat over de verhouding tussen resultaten en randvoorwaarden. Bovenin staat het gewenste resultaat centraal en worden daar passende randvoorwaarden bij gezocht. Daarbij gaat het over het resultaat wat we moeten bereiken en wat daarvoor nodig is. Onderin staan regels, waarden en randvoorwaarden voorop en wordt gekeken wat daarbinnen kan en mag ontstaan.
Beeld: Beeld: Opgavegericht Samenwerken
Het model schrijft niet voor welke rol de juiste is. Het helpt om te reflecteren op welke manier van sturen op dat moment past bij de opgave én bij de positie en verantwoordelijkheid van de overheid in het speelveld. Welke rol mogelijk is, hangt ook af van politieke besluiten, wettelijke taken, beschikbare middelen, verantwoordelijkheden en verschillen in invloed. Kijk daarbij niet alleen naar hoe de overheid haar eigen rol ziet. Andere spelers kunnen andere verwachtingen hebben van haar rol en/of deze anders ervaren.
Bij de rechtmatige overheid staan wetten, regels en zorgvuldig handelen centraal. Politieke besluiten en wettelijke taken bepalen wat de overheid moet en mag doen. De overheid behandelt mensen gelijk, bewaakt rechten en plichten en legt besluiten uit.
Denk bijvoorbeeld aan vergunningen verlenen, regels handhaven of formele besluiten nemen. Ook wanneer de overheid samenwerkt, blijven haar wettelijke en democratische verantwoordelijkheden gelden.
Bij de presterende overheid staan duidelijke doelen en resultaten centraal. De overheid maakt afspraken over wat er moet worden bereikt en stuurt op tijd, geld en kwaliteit.
Deze manier van werken helpt om richting te geven en te sturen op voortgang. Tegelijkertijd zijn maatschappelijke resultaten niet altijd vooraf te voorspellen of precies te meten.
Bij de samenwerkende overheid werkt de overheid met andere spelers aan de opgave. Iedere speler brengt eigen kennis, belangen, middelen en mogelijkheden mee. De overheid bepaalt samen met hen wat zij willen bereiken en wie wat doet. Het initiatief hoeft daarbij niet altijd van de overheid te komen.
Samenwerken betekent meer dan anderen laten meepraten over een plan dat al vaststaat. De overheid blijft wel verantwoordelijk voor haar eigen wettelijke taken en besluiten.
Bij de responsieve overheid begint de beweging in de samenleving. Inwoners, ondernemers of maatschappelijke organisaties nemen bijvoorbeeld zelf initiatief. De overheid onderzoekt hoe zij kan aansluiten, ondersteunen, ruimte geven of belemmeringen wegnemen.
Dat betekent niet dat de overheid ieder initiatief moet ondersteunen. Zij moet ook kijken welke gevolgen het initiatief voor anderen heeft, wie niet meedoet of buiten de boot valt en hoe het publiek belang geborgd blijft.
In de praktijk handelt de overheid zelden vanuit één rol. Zij kan samenwerken aan een aanpak en tegelijkertijd wettelijke kaders stellen, activiteiten financieren en ruimte geven aan initiatieven. Ook verschillende overheden en organisatieonderdelen kunnen binnen dezelfde opgave een andere rol innemen.
De rollen vormen geen ontwikkelladder waarbij de ene rol beter of moderner is dan de andere. Vaak zijn meerdere rollen tegelijk nodig. Dat kan spanning geven. Een overheid kan bijvoorbeeld ruimte willen bieden aan een inwonersinitiatief en tegelijkertijd verantwoordelijk zijn voor veiligheid, gelijke toegang en een zorgvuldige besteding van publiek geld.
Ook wisselen van rol is niet zonder gevolgen. Eerst gezamenlijk ontwikkelen en daarna eenzijdig besluiten kan voor de overheid een noodzakelijke rolwisseling zijn, maar voor andere spelers voelen als schijnparticipatie. Wees daarom duidelijk over wanneer de overheid van rol verandert, waarom dat nodig is en wat dit betekent voor eerdere afspraken en de invloed van andere spelers.
De keuze voor een rol is niet alleen een ambtelijke afweging. Bestuurders, volksvertegenwoordigers, beleidsmakers, uitvoerders, toezichthouders en andere spelers kunnen verschillend denken over wat de opgave nodig heeft.
Een individuele ambtenaar kan bovendien niet zomaar een andere rol kiezen. De opdracht, wettelijke regels, beschikbare middelen en de ruimte en bevoegdheid van medewerkers bepalen wat mogelijk is. Bespreek daarom niet alleen hoe de overheid wil handelen, maar ook of medewerkers daarvoor voldoende ruimte, mandaat en steun hebben.
De rol van de overheid is niet alleen een interne keuze. Andere spelers hebben verwachtingen van wat een overheid wel en niet doet. Zij kunnen haar rol bovendien anders ervaren dan de overheid zelf.
Een overheid kan denken dat zij ruimte geeft, terwijl initiatiefnemers vooral afstand of gebrek aan steun ervaren. Andersom kan zij denken dat zij samenwerkt, terwijl andere spelers ervaren dat de belangrijkste keuzes al zijn gemaakt.
Bespreek daarom met de spelers rondom jouw opgave:
- Welke overheden en organisatieonderdelen zijn bij deze opgave betrokken?
- Vanuit welke opdracht en verantwoordelijkheid handelen zij?
- Welke rol of combinatie van rollen past op dit moment bij de opgave en de verantwoordelijkheid van de overheid?
- Wie bepaalt welke rol de overheid inneemt?
- Hoe ervaren andere spelers het handelen van de overheid?
- Welke spanningen ontstaan tussen rollen en publieke waarden?
- Is er voldoende mandaat om zo te handelen en wanneer kijken we daar opnieuw naar?
Gebruik het gesprek niet alleen om uit te leggen waarom de overheid op een bepaalde manier werkt. Luister ook naar hoe andere spelers haar handelen ervaren. Juist het verschil tussen de bedoelde en de ervaren rol kan zichtbaar maken wat er in het speelveld nodig is. Voer dit gesprek bij elke volgende stap in de opgave steeds opnieuw.
Wil je aanvullend onderzoeken welke rollen de andere spelers rond jouw opgave innemen? Gebruik dan de Rollenanalyse. Hierbij kun je de rollen uit dit artikel meenemen als het gaat om de overheidsorganisaties binnen het speelveld.
Met dit hulpmiddel maak je zichtbaar welke rollen spelers vervullen, welke verwachtingen daarbij bestaan en waar rollen ontbreken, overlappen of spanning veroorzaken.