Bureaucratie kan ons helpen - als we het anders organiseren

Bureaucratie niet afschaffen maar vernieuwen

Zodra het gaat over complexe opgaven zoals klimaat, armoede, schulden, stikstof, huisvesting of jeugdzorg, hoor je vaak dat regels in de weg staan van een oplossing. Bureaucratie fungeert dan als een makkelijke verklaring waarom we dit type vraagstukken niet effectief kunnen aanpakken.

‘Maar die bureaucratie hebben we wél nodig,’ vertelt Albert Jan. ‘Het geeft concrete handvatten om publieke problemen voor heel veel mensen tegelijkertijd op te lossen. Als je het afpelt, bestaat bureaucratie namelijk uit een set instrumenten die de overheid ter beschikking heeft om actief te sturen en te interveniëren: wetgeving, financiering, accountability (waar rekenen we op af), governance (wie zetten we aan tafel) en inrichting en organisatie van overheidstaken.’

‘Dit zijn hele krachtige instrumenten,’ aldus Albert Jan. ‘Neem nou wetgeving. Daarmee kan de overheid dingen verbieden of juist verplicht stellen. Ze kan mensen verleiden om bepaald gedrag te vertonen. Rules are tools! Bovendien is wetgeving een instrument waarop de overheid een monopolie heeft. De overheid maakt de regels, handhaaft ze en kan ook sancties opleggen als je je er niet aan houdt. Dat maakt het tot een middel waarmee je enorm veel kunt bereiken.’

‘Het probleem met deze instrumenten is dat ze in de loop der jaren vooral zijn ingericht op controle, beheersing en het voorkomen van risico’s,’ stelt Albert Jan, ‘terwijl maatschappelijke opgaven van nu juist vragen om vernieuwing, samenhang en effecten op de lange termijn’. Hij pleit dan ook voor sturingsinnovatie bij de overheid. 

‘Sturingsinnovatie betekent dat we de bureaucratie van de vorige eeuw verder ontwikkelen, gebruikmakend van technologie en alle mogelijkheden van nu, zodat we de problemen van deze eeuw wél kunnen oplossen,’ betoogt Albert Jan. ‘We proberen de transities van nu vorm te geven alsof we nog in de jaren ’50 zitten. Het is hoog tijd om de bureaucratie de 21e eeuw in trekken.’

Vijf sturingsinstrumenten opnieuw bezien

Concreet betekent dit dat we de sturingsinstrumenten van de overheid opnieuw moeten bekijken en anders moeten leren toepassen.

Bij wet- en regelgeving gaat het volgens Albert Jan om de vraag hoe regels weer hulpmiddelen kunnen worden in plaats van reflexmatige blokkades. De geldende regels kunnen in de praktijk botsen, waardoor professionals soms denken dat iets “niet mag”, terwijl er feitelijk geen juridische grondslag is voor deze bewering. Albert Jan vindt harmonisatie van wetgeving daarom belangrijk: door regels beter op elkaar af te stemmen en te bundelen – bijvoorbeeld binnen één domein of gebied – ontstaat meer duidelijkheid en ruimte om te doen wat nodig is.

Naast veel wet- en regelgeving bestaan er ook veel verschillende geldstromen. In veel opgaven lopen tientallen instrumenten voor financiering door elkaar heen, terwijl de vraag wie investeert, wie profiteert en waarop eigenlijk wordt gestuurd vaak onduidelijk blijft. Albert Jan zet daar het idee tegenover van ontschotten: werken met fondsen en sturen op resultaat in plaats van op volume of losse prestaties. Geld is dan niet alleen een randvoorwaarde, maar juist een actief sturingsmiddel.

Accountability is een krachtig sturingsinstrument, maar werkt vaak averechts. ‘Als overheden inspanning inkopen in plaats van resultaat, meten we vooral wat er gedaan is, niet wat het heeft opgeleverd,’ legt Albert Jan uit. ‘Huidige verantwoordingssystemen zijn vaak gericht op korte termijn, aantallen en KPI’s. Zo ontstaat een overvloed aan data, maar weinig inzicht in de echte impact, terwijl maatschappelijke opgaven juist vragen om een langere adem en zicht op werkelijk effect.’

Bij governance adviseert Albert Jan de blik te verschuiven van overleg met “het veld” naar actieve betrokkenheid en participatie van de direct belanghebbenden. In veel bestuurlijke constructies zijn de mensen om wie het gaat nog altijd opvallend afwezig. Volgens Albert Jan vraagt opgavegericht werken daarom niet alleen om het organiseren van draagvlak, maar om het perspectief van inwoners, cliënten, leerlingen of ouders daadwerkelijk in te brengen in ontwerp en uitvoering van beleid.

Ten slotte besprak Albert Jan de inrichting en organisatie van overheidstaken. Daar bekritiseert hij onder meer het top-down organiseren, de ver doorgevoerde specialisatie en het uit elkaar drijven van beleid en uitvoering. ‘Wat je nu ziet is dat 34 verschillende partijen een stukje van de mens zien, in een stukje van de buurt, via verschillende ICT-systemen,’ legt Albert Jan uit. ‘Nieuwe vraagstukken worden vaak opgeknipt in deelproblemen, terwijl de opgave vanuit het perspectief om wie het gaat juist samenhangend is.’ Daar tegenover zet hij bottom-up leren, gezamenlijk onderzoeken en het serieus organiseren van ruimte voor vernieuwing.

Respect voor het systeem

Anna Rozendaal was aanwezig bij de themabijeenkomst waar Albert Jan zijn verhaal vertelde. Wat haar daar vooral raakte, was een simpele, maar vaak onderschatte gedachte: de waarde van bureaucratie. ‘Wat me aansprak, is dat hij met respect voor het systeem de verandering aansnijdt,’ blikt ze terug.

Dat inzicht kreeg voor haar concreet vorm in de manier waarop hij sprak over regels en systemen. Niet als obstakels, maar als iets met betekenis. ‘Regels zijn er niet voor niets — ze beschermen en borgen publieke waarden. Het geeft bijvoorbeeld de zekerheid dat jouw pensioen beschermd blijft — dat het niet zomaar verdwijnt, omdat er ergens andere prioriteiten zijn.’

‘In mijn werk zit ik soms wat verder af van waar het echt ingewikkeld wordt,’ zegt Anna, die als opgavemanager bij de gemeente Alphen aan de Rijn het sociale en fysieke domein met elkaar verbindt. ‘Neem beleidsjuristen die nadere regels opstellen. Daar wordt nog weleens over gesproken als “die mensen die moeilijk doen”. Maar zij dóen niet moeilijk — zij verstaan hun vak, en daar moet je je toe verhouden. Voor mij zit de uitdaging erin om te laten zien hoe we die regels goed kunnen inzetten. Dat vraagt ook geduld om naar die expertise te luisteren en samen te kijken hoe we ambities niet alleen in beleid, maar ook juridisch goed verankeren.’

In haar dagelijkse werk ervaart ze hoe bureaucratie spanning oproept in de wens om te vernieuwen. Ze is betrokken bij het oprichten van nieuwe regionale samenwerkingsverbanden rond het Integraal Zorgakkoord. ‘Structuren die bedoeld zijn om samenwerking te verbeteren, maar die ook het risico in zich dragen om opnieuw bureaucratie te creëren — zonder dat betere zorg daadwerkelijk dichterbij komt.’

Uitzoomen met vakgenoten

Deze situatie bracht ze als casus in tijdens de bijeenkomst. ‘Ik moet altijd even een drempel over voordat ik mijn casus inbreng. Gaan al die slimme mensen iets vinden van de manier waarop ik mijn werk doe of de keuzes die we bij de gemeente maken?’ zegt ze lachend. ‘Maar juist dat maakt het waardevol. Je krijgt perspectieven van mensen die op heel verschillende plekken binnen de overheid werken, en dat helpt enorm om scherper te kijken.’

De reacties van andere deelnemers zetten haar aan het denken. Waarom zijn we geneigd vooral instituties aan tafel te zetten? Waar blijft de inwoner? Eén inzicht bleef hangen: ‘Als je een structuur niet meer kunt uitleggen, is die waarschijnlijk te ingewikkeld geworden.’

Voor Anna is dat precies de kracht van de themabijeenkomsten. ‘In je dagelijkse werk duik je vaak diep de inhoud in. Deze bijeenkomsten die de Kenniskring organiseert bieden mij echt een plek en moment om met vakgenoten uit te zoomen. Ik geloof oprecht dat we een betere overheid worden als we elkáár beter maken — en deze bijeenkomsten dragen daar heel mooi aan bij.’